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同城10年,广佛离“超级城市”还有多远?

作者: 杨弃非 

来源: 城市进化论

数年前,英国《卫报》曾以《伟大的跃升:中国珠三角今昔》为题,梳理珠三角60年间城市化进程的发展变化。报道指出,珠三角见证了人类历史上最快的城市扩张,从一个农业为主的区域转变为世界上最大的“连绵不断的城市”。

在牛津大学教授大卫·帕金看来,这意味着,环布珠三角的9个中国城市,实际上正在聚合为一个“超级城市”。

迄今已探索同城化十年有余的广州与佛山二市,早已将目光瞄准“超级城市”。

作为首个被提升至国家战略层面的同城化议题,广州与佛山在2016年年底曾提出打造“超级城市”的构想。如今,“超级城市”被认为是广佛一体化经过十年交通与政策互通后,下一个十年的发展方向。

“超级城市”的重中之重是“广佛同心”。根据现有规划,两市围绕197公里边界线共建的广佛高质量融合发展试验区,将成为加速同城化探索的核心区域。

近日,一则招标公告披露,广州市规划和自然资源局委托相关单位对“1+4”广佛高质量融合发展试验区发展策略规划进行公开招标采购。如何进一步“合二为一”,是摆在两座城市面前的重要课题。

同城10年,广佛离“超级城市”还有多远?

“1+4”广佛高质量融合发展试验区示意图

新“南番顺”

广佛同城化的故事,要从广东历史讲起。

2000多年前,秦始皇征服岭南,出于对南方大海的向往,将其中面临大海的一郡命名为“南海郡”,这与后来的广东省有很大一部分地区重叠。

岭南地区区划曾历经数次调整,由南海、番禺、顺德组成的“南番顺”地区逐渐成为岭南文化、广府文化的发祥地和兴盛之地。直到新中国成立后,佛山才从南海县下辖的镇逐渐升格为地级市,并代管南海、顺德等县级市。

由于种种历史原因,靠近广州的南海、顺德一直是佛山经济较为发达的地区。去年,两区GDP位列广东省十强区,其余上榜区均属于广州与深圳二市。直到现在,两地居民仍习惯以南海、顺德人自居。这种面向广州的“向心力”,也成为广佛两市同城化的市场基础和优势所在。

在中国,尽管同城化通常缘于两个相邻城市空间距离较近,但创造一个新的城市发展空间,并非易事。

中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁曾指出,要填补两个城市间十几公里长度的空间,需要巨大的投资和产业进入。而广佛交界地带,恰是在尊重城市发展规律基础上,城市之间市场资源自动选择的发展空间。

十年的同城化,为该区域积累了大量合作基础。根据当地媒体披露,去年,在佛山南海区生活的广州人已超过100万人。而到今年初,广佛地铁日均客流量已超50万人次,是开通之初的5倍,这意味着两座城市一年有将近2亿人次通过地铁互访。

但界线两边,情况却有所不同。有人指出,在界线的佛山一侧,城镇化已达到一定水平,但在广州一侧,荒地仍然存在。

如今,在“广佛同心”发展目标下,“超级城市”的中心区域有望成为同城化核心区域。

今年初,“推进更高层次的广佛同城化”,首次在广州市政府工作报告中出现。5月,广佛两市签订《共建广佛高质量发展融合试验区备忘录》,提出一个总面积为629平方公里的“1+4”广佛高质量融合发展试验区。该试验区将探索交通设施、重大基础设施、产业协同、政策对接、实施机制等领域的“边界地区融合发展”合作模式创新,传统的南番顺地区亦有部分被纳入该试验区内。

而早前,根据广州市规划和自然资源局2019年工作计划,番禺-顺德-南沙将成为今年广佛共建全国同城化发展示范区的规划建设重点,被称为广佛同城化时期的“新南番顺”。

无形壁垒

华南理工大学建筑学院教授袁奇峰曾回忆,广佛同城的概念最早源于2003年。当时,广州将番禺、花都撤市设区数年后,佛山也做了区划调整,两市的边界从县和县的边界变成了市和市的边界。从前很小的县域经济经过发展之后变大,互相之间的边界已经连起来了,这时如果不提广佛城市协同发展,负面性就越来越大了。

2008年,国家发改委出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》,明确要求“强化广州佛山同城效应”。很快,第二年,广州与佛山签订《广佛同城化建设合作框架协议》,正式拉开两市同城化发展序幕。

同城10年,广佛离“超级城市”还有多远?

广佛总体发展空间格局示意图 图片来源:《广佛同城化发展规划(2009-2020)》

交通构成了两市同城化十年的主要成绩。除2010年开通的广佛地铁外,广州南站、佛山西站先后投运,均被纳入广州铁路客运枢纽“五主三辅”当中。其中,广州南站选址毗邻佛山,正成为广佛同城化的一个重要载体——此前,广深港高铁线路途经广州南站,被认为将带动广佛交界地区的发展。

家住佛山的杨静(化名)对此深有感触。由于工作关系,她的丈夫每天都会通勤于广佛两地。如今,像这样的“双城候鸟”有近50万人,他们填满了已运行8年有余的广佛地铁。

根据佛山2016年对外披露的《广佛两市轨道交通衔接规划》,未来佛山将有共计10条地铁线与广州地铁线网中的13条地铁线实现无缝对接。

而围绕广州南站,佛山三龙湾在建、拟建重点交通项目44个,总投资达615.6亿元,广州南站乃至整个广州对佛山的交通辐射能力将极大增强。

但交通问题之后,是一连串的同城生活问题。杨静告诉城叔,丈夫经常开车到广州上班,但由于是佛山车牌,会受到广州“开四停四” 限外政策的影响。而且,广佛地铁已经十分拥挤了,新的地铁却迟迟没能建成。

更受关注的是学位互认问题。2013年,佛山有政协委员提出,早在广佛同城化开启之初,两市就曾提出教育城域网实现互联共享,但直到当时,在义务教育和普通高中教育阶段,两市仍不能实现自由择校,广州许多公办学校不愿接收佛山户籍学生。直到现在,子女教育问题仍然是候鸟族心中的一道坎。

这些无形壁垒,正是让广佛始终未能真正“同城”的阻碍。此前,有人建议,在尚无法完全打破壁垒之时,一些“特事特办”的方法可以被引入到同城化具体操作中。比如,对于候鸟族,可以探索放开部分车牌、购房、子女教育限制。

超级城市

中国海洋大学海洋发展研究院研究员马学广曾提出,同城化存在四个发展阶段——构想阶段、探索阶段、融合阶段和同城阶段。

根据他给出的指标,广佛已经进入全域同城发展的同城阶段。具体而言,除公交、地铁等交通基础设施完善外,在能源、通信、金融和部分公共服务领域,两城已实现一定程度同城化。

作为中国较早探索同城化的两座城市,这样的成绩,也代表了中国城市同城化探索的最高水平——实际上,若干年前,“广佛同城化”就被很多专家学者认为是最有可能率先成为现实的都市圈。

但在不少人看来,广佛同城化速度仍然“太慢了”。杨静的切身感受是,十年后,广佛仍然是“两座城市”。同城化相关的规划和政策居多,已经完成的交通连接并没能达到带来大量就业机会的程度。这与两市开启同城化之初“摆脱低水平重复建设、市场分割、产业同构等问题”的初衷仍有一段距离。

不久前,上海第三机场选址的消息,让越来越多人意识到,更多中国城市正在参与“超级城市”建设。惠州机场之于深圳、南通机场之于上海,都将大大拓宽城市发展边界。不久前,珠三角新干线机场更名后的珠三角枢纽(广州新)机场确定落户佛山,也让广佛两市“超级城市”的轮廓更为清晰。

面对新一轮竞争,广佛同城化水平显然需要进一步提高。

中山大学港澳珠江三角洲研究中心副主任林江认为,在硬件条件上,广佛已经基本实现人流、物流一体化,但在软件条件上,还没有达到当初的设计要求。例如,在土地规划、产业规划上,都应该实现统一标准,城市规划也要进行全盘考虑。

这意味着,同城化需要从两个城市作为整体的角度来考虑。此前,广东省城乡规划设计研究院总工程师马向明建议,应该缩小两市公共服务水平的差距,“如果说在佛山生活上班,却要跑到广州去上学或者就医,这样的一体化反而会造成城市更大的混乱”。

林江将目光放至大数据等新领域。他认为,在新的手段下,两市同城化不一定要局限于交界地带,而是通过更优化资源配置方式实现合作。比如,位于广州边缘地区的南沙,可以发挥其自贸区创新高地的优势,与佛山南海、顺德等区进行创新合作尝试。

而在李铁看来,中国城市同城化发展仍面临较多问题。

交通资源配置、公共资源配置、稀缺资源建设用地的指标分配等行政区域化管理,限制了同城化发展进程。而要将现有城市经济发展和产业发展的竞争格局转化为合作格局,也需要进一步打破区域行政藩篱。

值得注意的是,大湾区规划,为广佛同城化的创新试验带来了新的探索空间。今年初公布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》,广佛同城和港深合作、澳珠合作并列,作为大湾区三大发展“极点”。

在林江看来,现在广佛同城化受到的重视程度空前,与大湾区的政策不无关系。“关键是,有了大湾区之后,能否改变广佛同城化之前所遇到的问题。”

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