简化与转型:中国产业政策何去何从?

作者:项安波  

来源:中国智库

简化与转型:中国产业政策何去何从?

3年前的秋天,北大教授林毅夫与张维迎有关产业政策的学术争论,在万众瞩目之下温和结束,但争议并未因此而彻底解决。尤其是在中国经济增速放缓、政府宏观调控压力一直潜存的背景下,产业政策一直都可能是个随时待命的政策选项。

因此,本期“原子智库”分享国务院发展研究中心项安波先生有关产业政策与公平竞争的思考,其不仅从学理上透彻的讲清楚了产业政策是否应该存在、效果如何,以及其发挥作用的相关条件,更明确提出了政策建议:中国的产业政策需要简化与转型;竞争性政策是基础,产业政策是特例。

简化与转型:中国产业政策何去何从?

以下为正文:

由于产业政策时间上的阶段性、空间上的差异性、主体上的层次性、成效测度上的模糊性和问责机制的事后性,使得如何看待及未来如何完善、调整产业政策,国际上多年来一直存在较大争议。

一方面,由于规模经济(垄断)、公共产品、外部性和非传统型市场失灵等问题的存在,单纯依赖市场在一些领域难以达到预期结果,为政府利用产业政策进行宏观调控、应对市场失灵提供了理论依据;同时,现实中“产业政策既存在于历史和当下的时间轴,也存在于发达国家和发展中国家的空间轴”,使得任何一个经济体都未能置身产业政策之外。但另一方面,信息不对称、激励不兼容、逆向选择、道德风险等,也为批判产业政策提供了理论工具;而从实际成效来看,产业政策往往收效甚微甚至事与愿违,使其广受诟病。

总的来看,各界从理论上,对于市场存在失灵和产业政策存在一定积极意义这一点,基本形成了较为一致的观点。但对于产业政策应多大程度干预市场和产业发展,政府应该制定什么样的产业政策和如何实施,尚存在很大分歧。

简化与转型:中国产业政策何去何从?

在一定发展阶段,产业政策是必要的

由于市场机制存在局限性,产业政策有助于应对市场失灵,有针对性的产业政策,是能分辨市场缺陷或者溢出效应的有条理的重要手段。市场失灵和斯蒂格利茨提出的“非传统型失灵”,为包括产业政策在内的积极政府干预主义提供了宽广的学理基础;罗德里克关于涉及信息外部性和协调外部性的市场失灵,论证了产业政策的必要性。

而在现实中,产业发展过程中市场失灵现象又屡见不鲜,再加上产业政策与竞争政策融合的趋势,使得产业政策尽管饱受批评,但仍然在世界范围内被广泛使用。总之,学理上和实践中,由于存在市场失灵和外部性,需要政府宏观调控进行干预或弥补,而产业政策成为宏观调控实施微观干预的重要手段。

尤其是在发展中经济体,产业政策被认为有助于某些产业的快速发展和赶超。如辛格和斯蒂格利茨认为,产业政策为东亚国家的工业发展有效巩固了生产结构,弥补了市场的缺失与不完整性。陈清泰总结认为,中国改革开放以来实行的产业政策,在中国不同发展阶段取得了完全不同的结果:在经济发展的追赶前期,产业政策实施得大于失,在市场失灵领域效果较好。中国改革开放的经验还表明,在早期计划经济破冰时期,作为增量改革的配套,选择性、倾斜性的产业政策曾经发挥过其作用。

但实施产业政策要注意其阶段性特征:对于发展中经济体而言,在其追赶阶段前期(一般也是快速发展期),具有调理性、竞争促进型的产业政策,通过增强市场型的施政方式,能较好引导和促进产业发展。对于处于领跑阶段的发达经济体,以促进信息共享、知识外溢、技能提升等为核心的产业政策,一般而言,有助于产业发展、激励创新、经济增长和社会福利。但随着产业的成长和市场的成熟,选择性的产业政策要少用、慎用,建立和完善竞争性的市场环境则变得越来越重要。

简化与转型:中国产业政策何去何从?

产业政策发挥作用的相关条件

尽管无论是发达国家还是发展中国家,无论是在发展的何种阶段,产业政策都广泛存在,但从产业政策的制定和实施的逻辑来看,政策制定者是有信息、认知和利益局限性的,不可能制定出“完美”的政策;即便制定出了理想的政策,选择性解读与扭曲式执行等,也常导致政策设计与初衷不相一致。

从历史经验来看,不同产业政策,手段方式不同、干预深度不同,可能获得的结果也大相径庭。同样的产业政策,在不同的发展阶段使用,获得的结果可能也大有差异。因此,产业政策发挥作用是有其特定条件的。即便产业政策可以达到理论上的设定,尽管产业政策有着促进经济发展的巨大潜力,但也只能在环境合适、条件具备等特定条件下,才可以发挥作用。

(1)产业政策应局限于市场失灵领域或市场机制暂时难以发挥作用、市场难以启动阶段。产业政策的功能,是在产业发展过程中弥补市场不足、矫正市场失灵。其立足之基在于,市场机制充分发挥在资源配置中的决定性作用。因此,产业政策的施政,决不是替代市场,而是为市场主导的产业发展提供服务。因为市场虽然时常失灵,但政府也可能出现失误。

(2)产业政策的有限性局限在模仿型产业或赶超型产业。不少经济学家有保留地认可产业政策的积极作用,认为产业政策的有限性局限在模仿型产业或赶超型产业。对于创新,产业政策或政府干预的空间很小。

(3)产业政策的范围和实施方式受竞争政策的明确限定。如欧盟规定,产业政策不得有导致竞争扭曲的内容,实施产业政策不能采取可能导致竞争扭曲的措施,产业政策借用竞争政策的工具实施自己的目的,实施产业政策更加强调为所有产业营造良好环境的横向政策。

(4)以更分散、更有利于竞争的方式实施产业政策,才更能发挥其积极作用。阿吉翁等基于中国的数据,通过计量分析,发现在竞争性部门实施的产业政策、旨在维持或者促进竞争的产业政策,对生产率增长具有更显著的促进作用。促进竞争的产业政策,应是面向某个产业中所有企业的分散型辅助政策,或鼓励新企业和更高效企业的政策措施,这有助于弱化产业内在位的利益集团对产业政策施加影响。

上述特征在陈清泰的文章中有较好的印证。他指出,在中国经济发展的追赶前期,政府针对某些特定产业制定了相应的产业政策,这些产业政策在应对市场失灵领域效果较好。这些产业具备以下几个特点:一是都是国家安全和经济发展的重大需求,如载人航天、大规模集成电路、生产装备、基础软件等等;二是都有后发追赶的性质,政府有一定的信息判断力;三是从长远看,有可能形成或裂变出有市场前景的产品和产业;四是都是投资规模特别大、短期很难产生平均利润率、市场投资者近期没有投资意愿的领域。政府选择这类重大项目,以较大的政策力度支持其发展,为产业升级打下基础,又不会对市场竞争产生大的负面影响,是实施纵向产业政策的较好实例。

简化与转型:中国产业政策何去何从?

产业政策是特例,竞争政策是基础

竞争政策与产业政策是政府规范市场经济的两种工具,但竞争政策更多地体现市场“看不见的手”的作用,产业政策的背后实质是政府“看得见的手”。因此,发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好而不是更多地发挥政府作用,必须处理好产业政策与竞争政策的关系。我们认为,中国发展到当前阶段,产业政策与竞争政策两者的关系应定位为:竞争政策优先、产业政策有限,促进两者的协调与融合。核心是确立竞争政策的优先和基础性地位,关键是建立竞争政策与产业政策的协调机制,原则是产业政策不能削弱和扭曲竞争。

确立竞争政策的优先地位。在欧盟,竞争政策具有优先于产业政策的地位:欧共体条约规定,当欧共体产业政策与竞争政策发生冲突时,优先适用欧共体竞争政策。对中国而言,建立现代化经济体系,关键之一是确立竞争政策在经济政策体系中的基础性地位;《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》等文件均已明确,要“确立竞争政策基础性地位”。经济发展的需要、国家政策的保障、法治建设的推进、价值目标的融合、社会的转型,均为竞争政策优先打下了基础,也为竞争政策的后续推进和扩展提供了可能。

确立竞争政策的优先和基础性地位,意味着在未来的中国经济政策体系中,产业政策是特例,竞争政策是基础。但这并不代表完全放弃产业政策。更好而不是更多地发挥政府的作用,还有赖于产业政策在市场失灵领域,进行有效弥补。

将产业政策限定在特定领域。产业政策应以弥补市场失灵为主。产业发展的外部性包括基础设施(基础产业)领域、产业发展的共性技术创新领域、某些自然垄断性行业等,产品的技术质量标准和安全性等,这些领域存在较明显的市场失灵现象,需要产业政策的干预和支持。

产业政策应以功能性为主,不断精简选择性产业政策。产业政策的作用对象,应从以企业微观市场主体为主向以产业为主转变。在自然垄断、外部性、公共物品等存在市场失灵的领域,强化功能性产业政策的运用,选择性产业政策要不断精简范围。

促进产业政策与竞争政策的协调、融合。确立竞争政策的优先地位,也并不意味以竞争政策代替产业政策。我们认为,产业政策与竞争政策并不绝对对立,两者融合可能更值得关注。如阿吉翁就认为,产业政策与竞争政策并不必然相悖,两者融合至关重要——“将两者割裂或视之为相互替代的关系,乃旧时之见”。

在欧盟,“产业政策被明确规定不能包含导致竞争扭曲的内容”的要求,不仅确立了竞争政策优先于产业政策的地位,也使得欧盟的产业政策和竞争政策具有了协调性大于冲突性的特点。即使是独立的产业政策,其成功的关键也在于重视和促进竞争——即“竞争友好型”或“竞争促进型”产业政策,才是我们所需;而竞争政策也都或多或少地存在着产业政策的因子。在特定发展阶段,推动产业政策与竞争政策从矛盾走向兼容,是世界各主要经济体几乎都经历过的必然发展进程。中国的竞争政策和产业政策必须适应新阶段、新环境,强化兼容、促进融合,最大限度地发挥两者兼容、协调和融合的合力,促进经济持续发展和社会福利增加。

简化与转型:中国产业政策何去何从?

中国产业政策应简化和转型

不论是从中国产业政策的特点来看,还是从其实施“有失有得”的成效来看,特别是在进入新的发展阶段后,中国产业政策亟待转型。

对产业政策的辩论,实际上并不是要不要产业政策之争,而是政府职能改革之争,是是否要从全能型、发展型的有为政府转向维护型、服务型的有限政府之争。“就产业政策而言,真正的问题是,如何通过制度建设和建立激励机制,政府才能更好地为产业发展提供有效的服务。

首先,我们建议中国应该极大地简化产业政策。尽量减少各种形式的产业政策,更多地让市场发挥决定性作用,而不是依靠政府的产业政策来选择和培育支柱产业、规定和控制产业规模、设定和提高产业集中度,因为事实已经证明,产业政策很难发挥预想的作用。中国的产业政策需要更加妥善处理好政府与市场的关系,需要更加重视体现“探索知识、积累经验”、作为必要过程的市场竞争,尽可能避免用政府的判断和选择来代替市场机制。政府的角色,有必要从“领航员”转变为“服务员”。当然,政府并不是无所作为,政府应该是更好而不是更多地发挥帮助性作用,为市场的良好运行提供支持性条件和弥补不足,让市场机制在资源配置中发挥决定性作用。

其次,中国的产业政策应加快“从选择性向功能性、从倾斜性向竞争性、从纵向向横向、从刚性向柔性”转型;产业政策应从选择性为主转向以功能性为主,不断精简选择性产业政策。基于“竞争政策优先、产业政策有限”原则,促进产业政策与竞争政策和创新政策的兼容、协调和融合。未来的产业政策,应定位于致力创造“促进公平竞争、鼓励创新”的市场环境。

再次,要尽快建立公平竞争审查制度,以保证产业政策促进竞争而非削弱或扭曲竞争。根据《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,国家发改委等五部委制定和印发了《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》。下一步,需要根据意见和细则,规范产业政策的制定,防止在市场准入、产业发展等方面出台排斥、限制竞争的政策措施,清理废除妨碍公平竞争的规定和做法。另一方面,需要进一步完善细则,真正建立健全公平竞争审查制度。

第四,产业政策的施政选择,要从“挑选赢家”转到提供服务。要限制基于“挑选赢家”的战略选择型产业政策模式,而提倡强调协商、沟通和咨询的政策过程型产业政策模式。关键在于,政府与企业建立制度化的合作伙伴关系,鼓励和促进更广泛的企业参与制定产业政策的过程,“政府既不是高高在上的产业政策制定者,也不是受到特定产业利益集团俘获的租金设置者”。

第五,产业政策的重点在于促进知识溢出。“知识和能力积累是经济发展和结构升级的核心,政府在推进知识和能力积累上有相当大的作为空间,尤其是为企业技术研发和创新方面提供特殊的正向激励。”政府应强化信息搜集、过滤和整合的能力,完善在技能提升、基础设施建设和长期融资等方面的协调能力。这方面,重点是办好教育、加强基础科学研究并深化科教体制改革,改革金融体制和发展资本市场,完善产业发展的基本条件。

第六,产业政策应该强化社会性规制。也就是说,产业政策应从经济型规制,转向以社会性规制为主,可以在控制产业发展对环境的影响、降低资源消耗和能源消耗、提高安全生产标准等方面发挥更大的作用,但对不产生负外部性的企业活动不加干预。

第七,提升产业政策的绩效可度量性。“政府可以发挥组织重要工程和重大项目对于一些产业发展的带动作用,从需求侧来促进产业技术水平的提高和产业竞争力的增强。”但要将所有政府支持与可度量的绩效指标联系起来,并且明确失败标准和终止条款。

最后,强化产业政策的可问责性。建立健全产业政策的问责机制,关键是产业政策从制定、实施、评估到考核、追责全过程的公开透明,基础是完善产业政策的公共治理。在决策、实施、评估等环节,都需要独立的第三方的专业评估和社会舆论监督,降低产业政策的寻租风险。

(本文节选自国务院发展研究中心企业研究所国企研究室主任、研究员项安波所著《国企改革:理论、政策与实践》一书。)

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